ผู้สำเร็จราชการครั้งที่สอง

ศรีพัชรินทรานุสรณ์

ผู้สำเร็จราชการ เป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญ เพราะจะเป็นผู้ที่มีอำนาจในการบริหารบ้านเมืองไม่ต่างไปจากพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ เมื่อครั้งที่ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เสด็จขึ้นครองราชย์ ทรงเป็นยุวกษัตริย์ภายใต้ร่มเงาอำนาจของผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน คือ สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) กระทั่งมีพระชนมายุ 20 พรรษา ทรงมีประสบการณ์อย่างดี และอาจเป็นแง่คิดที่ทำให้ทรงนำมาใช้ในการพิจารณาเลือกบุคคลที่จะเป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดินคนต่อมาในคราวเสด็จประพาสยุโรป ใน พ.ศ.2440 อย่างรอบคอบ

แม้การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการครั้งที่สอง จะถูกวิเคราะห์ว่าทรงเลือกพระภรรยาเจ้า สมเด็จพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรี พระอรรคราชเทวี ด้วยเหตุผลเพียงประการเดียว คือการที่ทรงเป็นพระราชชนนีของ สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช สยามมกุฎราชกุมาร ผู้มีสิทธิในราชบัลลังก์ในฐานะรัชทายาท แต่ในเชิงลึกมีข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า เกิดจากพระราชวินิจฉัยอันแหลมคมของ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่ไม่มีพระราชประสงค์จะให้ผู้สำเร็จราชการช่วงชิงพระราชอำนาจจากพระมหากษัตริย์ ถ้าเป็นแม่ของลูกที่มีสิทธิ์ในราชบัลลังก์อยู่แล้ว ย่อมไม่มีมูลเหตุจูงใจใดๆที่จะต้องการครอบครองอำนาจ ในทางตรงข้าม กลับจะเป็นผู้ที่เชื่อมโยงระหว่างผู้มีสิทธิ์ในราชบัลลังก์ทั้งสองพระองค์ ดังนั้น การทำหน้าที่รักษาพระราชอำนาจของกษัตริย์ไว้ย่อมมีประโยชน์มากกว่าต่อตนเองทั้งปัจจุบันและอนาคต การทำหน้าที่ของผู้สำเร็จราชการที่รักษาพระราชอำนาจของกษัตริย์ไว้ได้อย่างแท้จริง เท่ากับเป็นการปิดกั้นโอกาสของขุนนางในการรุกคืบเข้ามาช่วงชิงพื้นที่แกนกลางแห่งอำนาจได้

การที่ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมอบอำนาจการปกครองราชอาณาจักรให้ฝ่ายในอย่างพระอรรคราชเทวีเป็นผู้สำเร็จราชการอย่างที่ไม่เคยมีผู้ใดมาก่อนนี้เป็นพระราชประสงค์ของพระองค์โดยตรง โดยปราศจากความเห็นเสนอแนะจากผู้ใดทั้งสิ้น แสดงให้เห็นว่าน่าจะเป็นความซับซ้อนอันเกิดจากประสบการณ์ส่วนพระองค์ที่ได้รับจากการมีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นครั้งแรกก่อนที่จะทรงบรรลุนิติภาวะ โดยพระองค์ได้ทรงสร้างกลไกอย่างรัดกุมให้องค์คณะขุนนางที่ทรงได้วางพระราชหฤทัยได้มีส่วนร่วมในการว่าราชการแผ่นดิน และในกระบวนการตัดสินใจ ตลอดจนเป็นที่ปรึกษาและกำกับดูแล

หลักฐานที่แสดงให้เห็นว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มิได้ปล่อยให้สมเด็จพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรี พระวรราชเทวี ทรงอยู่ในตำแหน่งผู้สำเร็จราชการใช้พระราชอำนาจอย่างเป็นอิสระ คือ หนังสือที่ 116/1746 ลงวันที่ 18 มีนาคม รศ.115 ความตอนหนึ่งว่า

"ฉันแน่ใจว่าเธอจะเปนหลักซึ่งจะป้องกันการอันไม่ชอบไม่ดีทั้งปวง แลอุดหนุนการชอบการดีทุกน่าที่ที่ทุกกระทรวงและคงจะเปนผู้ที่จะแนะนำให้ผู้สำเร็จราชการ สามารถที่จะทำการในตำแหน่งไม่ให้เสียเกียรติยศและเสียราชการได้ไม่แต่เพราะตั้งอยู่ในตำแหน่งที่ปฤกษาอย่างเดียว คงจะต้องรู้สึกตามความเปนธรรมดาของโลกที่เปนพี่น้องร่วมครรภกันด้วย เพราะฉะนั้นฉันจึงสามารถที่จะวางใจในการที่จะมอบหมายราชการแผ่นดินไว้ในผู้หญิงดังนี้..."

ทั้งหมดนี้จึงเป็นเครื่องพิสูจน์ได้ว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงตั้งสมเด็จพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรี พระอรรคชายาซึ่งเป็นบุคคลใกล้ชิดและอยู่ในแกนอำนาจเดียวกันกับพระมหากษัตริย์ถึงสองสถานะคือ พระมเหสีและพระชนนีของพระมหากษัตริย์พระองค์ต่อไป แต่ได้เตรียมการวางแผนมอบหมายให้กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการ ซึ่งเป็นพระภาดาของสมเด็จพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรี พระอรรคราชเทวีให้ช่วยประคับประคองการทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการไม่ให้มีปัญหา และอาศัยความเป็นพี่น้องคอยให้ความช่วยเหลือแนะนำในทางที่ถูกด้วยความจริงใจ รวมถึงการปกป้องไม่ให้เป็นไปในทางเสื่อมได้ ซึ่งอาจรวมถึงการบ่อนเซาะพระราชอำนาจของกษัตริย์ด้วย

หลักฐานอีกชิ้นหนึ่งคือพระราชหัตถเลขาของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ถึงสมเด็จฯเจ้าฟ้าจักรพงษ์ภูวนาถ ขณะกำลังทรงศึกษาอยู่ในประเทศอังกฤษ เมื่อมีพระชันษา 14 ปี และพระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าจุลจักรพงษ์ เก็บรักษาไว้และนำมาคัดลอกลงในพระนิพนธ์เรื่อง เจ้าชีวิต ความตอนหนึ่งว่า

"หมู่นี้กำลังกาหฬกันด้วยการที่จะให้สำเร็จในการเปลี่ยนแปลงใหม่หลายอย่าง ทั้งกับการใหญ่ที่จะออกพระราชกำหนดในวันที่ 21 เดือนนี้ พิธีคล้ายตั้งมงกุฎราชกุมาร แต่เสด็จแม่จะต้องสาบาลกลางประชุม พ่อได้ทำร่างพระราชกำหนดไปที่รัฐมนตรีเอง ดูเป็นการใหญ่ดีมาก พระราชกำหนดนี้ได้คิดอ่านทำกัน 3 เดือนจึงแล้ว คำเรียกพระนามว่า 'สมเด็จพระนางเจ้า บรมราชินีนาถ' ถ้าเวลาสำเร็จราชการใช้ว่า 'ซึ่งสำเร็จราชการต่างพระองค์' เติมข้างท้าย คำเพ็ดทูลอันใดใช้อย่างเจ้าแผ่นดินยกแต่คำว่า 'บรม' สงสารเสด็จแม่นัก ไหนจะไม่สบายใจ ไหนจะหนัก แต่ดีก็ต้องทนเอา"

ผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์จะมีขอบเขตอำนาจและหน้าที่ที่กำหนดโดยกฎหมายซึ่งตราเป็นพระราชกำหนด คือพระราชกำหนดผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์ รศ.115 ประกอบด้วย 20 มาตรา มีข้อกำหนดเพื่อการปฏิบัติหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับพระราชกรณียกิจต่างๆ ขอบเขตอำนาจหน้าที่และแนวทางในการปฏิบัติ เป็นเงื่อนไขที่ทำให้ดูเหมือนว่า ผู้สำเร็จราชการแผ่นดินมีหน้าที่ปฏิบัติภารกิจภายใต้คำสั่ง คลอดจนใช้อำนาจในกรอบที่กำหนดไว้ พร้อมทั้งเงื่อนไขที่ใช้จำกัดอำนาจของผู้สำเร็จราชการแผ่นดินไว้อย่างชัดเจน

โดยเฉพาะในมาตรา 20 นั้น ให้ประกาศเรื่องการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแก่สาธารณะ มีสาระสำคัญพอสังเขปดังนี้ วัตถุประสงค์ของการประกาศพระราชกำหนดคือ ในระหว่างที่เสด็จประพาสในทวีปยุโรป และการไม่ได้ประทับอยู่ในราชอาณาจักรเป็นเวลานาน มีความจำเป็นต้องมีผู้ปฏิบัติราชการของกษัตริย์แทนเป็นการชั่วคราวในช่วงเวลานั้น เพื่อที่จะได้บัญญัติข้อบังคับบัญชาสำหรับการทั้งปวงทั่วไป แลเพื่อจะได้กระทำการทั้งหลาย อันเปนพระราชกิจของพระเจ้าแผ่นดินจะพึงได้ทรงกระทำสำหรับการปกครองรักษาพระราชอาณาจักรให้อยู่เย็นเปนศุขสืบไป ให้สมเด็จพระนางเจ้าฯ พระบรมราชินีนาถ ซึ่งสำเร็จราชการแผ่นดินแต่งพระองค์ทรงประกอบการทั้งปวงอันเปนพระราชกิจแลพระราชอำนาจของพระเจ้าแผ่นดินนั้น พร้อมด้วยที่ประชุมจนกว่าจะได้เสด็จพระราชดำเนินกลับคืนมายังพระนคร

"ให้สมเด็จพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรี พระบรมราชินีนารถ อันเปนพระราชชนนีแห่งสมเด็จพระบรมโอรสาธิราช สยามมกุฎราชกุมาร นั้น เปนผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์ มีจำนวนผู้เปนที่ปฤกษาดังมีนามดังต่อไปนี้

สมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าจาตุรนต์รัศมี กรมพระจักรพรรดิพงษ์ สมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าภาณุรังสีสว่างวงษ์ กรมพระภาณุพันธุวงษ์วรเดช พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงเทวะวงษ์วโรปการ พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นดำรงราชานุภาพ และเจ้าพระยาอภัยราชาสยามานุกูลกิจ รวม 5 คนด้วย"

ผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์จะทำหน้าที่เป็นองค์ประธานการประชุมทุกอาทิตย์ อาทิตย์ละ 1 ครั้งเป็นอย่างน้อย การลงมติการประชุมให้เสียงข้างมากเป็นเกณฑ์การตัดสิน ลักษณะการใช้อำนาจ ระบุให้มีอำนาจในการตั้งสมณศักดิ์ เสนาบดีข้าหลวง ผู้ว่าราชการในหัวเมือง ผู้พิพากษา รวมทั้งการแต่งตั้งหรือย้ายข้าราชการ เมื่อออกกฎหมายให้ลงชื่อรับรอง 2 ชื่อ คือผู้สำเร็จราชการแผ่นดินและเสนาบดี และใช้อำนาจในการรักษาบ้านเมืองให้เป็นสุข โดยรับฎีกาของราษฎรอย่างต่อเนื่องและพิจารณาเสนอศาลตัดสิน ให้ทุกคนปฏิบัติตามคำสั่งของผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน และให้การสนับสนุนต่อการปฏิบัติภารกิจต่างๆ โดยมีเงื่อนไขที่ต้องปฏิบัติอย่างเคร่งครัด คือ ไม่ให้มีการเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติราชการของกระทรวงทบวงกรมต่างๆที่เกี่ยวกับงานด้านกฎหมายตุลาการและงานธุรการ และให้ผู้สำเร็จราชการเสนอเรื่องไปปรึกษาและติดต่อรายงานพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอย่างสม่ำเสมอ การที่กระทำนั้นต้องไม่เปนที่ขัดขวางฤาผิดต่อการรักษาพระบรมเดชานุภาพและพระราชธรรมประเพณีให้ดำรงคงอยู่ก็ดี การรักษาแผ่นดินให้ดำรงคงเปนอิศรภาพแลมั่นคงเปนอันหนึ่งอันเดียวอยู่ก็ดี กับทั้งการที่กระทำให้เต็มตามข้อความที่กรุงสยามได้มีสัญญาไว้แล้วนั้นด้วย ให้ทุกเรื่องต้องผ่านกระบวนการการพิจารณาและปรึกษาหารือร่วมกัน หรือไม่ให้มีการตัดสินเรื่องใดโดยผู้หนึ่งผู้ใด

ตามพระราชกำหนด ยังให้มีการจัดงานสโมสรสันนิบาต และผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์ทรงกระทำสัจจาทิษฐาน และคณะเสนาบดีที่ปรึกษากระทำสัตย์สาบานในการรับตำแหน่ง และให้ทำการประกาศให้ทั่วราชอาณาจักรรับรู้เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติพระราชกรณียกิจของผู้สำเร็จราชการ

พระราชกำหนดผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน รัตนโกสินทรศก115 เป็นกระบวนการที่ทำให้ความหมายผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์เป็นจริงขึ้นมา และทำให้สมเด็จพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรีก้าวขึ้นสู่เส้นทางที่ถูกกำหนด รวมทั้งยังทำให้ผู้หญิงก้าวข้ามเส้นแบ่งเขตที่แบ่งพื้นที่ของผู้หญิงและผู้ชายออกจากกันเด็ดขาดชัดเจน

เป็นครั้งแรกอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อนในประวัติศาสตร์ชาติไทย